Через несколько дней после своего воцарения Екатерина II в особом указе объявила, что она требует от крестьян повиновения помещикам. Для приведения в порядок государственного устройства Екатерина II решила созвать комиссию, которая должна была составить «Новое уложение», т. е. новые законы. Для этой комиссии Екатерина II сама написала «Наказ», широко использовав при этом сочинения Монтескье и некоторых других западноевропейских писателей. В «Наказе» она стремилась доказать необходимость самодержавия для России.

Летом 1767 г. в Москве открылись заседания комиссии для составления новых законов. Большинство депутатов принадлежало к дворянству и зажиточным слоям городского населения. Крепостные крестьяне в выборах не участвовали и своих представителей в комиссии не имели. Депутаты явились с наказами избирателей, в которых излагались их нужды и пожелания. Предложение депутата от Козловского дворянства об ограничении крепостнической эксплуатации крестьян было встречено бурей возмущения со стороны огромного большинства дворян. Дворяне просили не только сохранить их права и привилегии, но ещё больше их расширить.

Большинство заседаний комиссии было посвящено чтению «Наказа» императрицы и обсуждению наказов депутатов. «Наказ» Екатерины II и созванная ею комиссия по составлению новых законов практических результатов не имели. Когда началась война с Турцией, многие депутаты от дворян уехали в армию. В конце 1768 г. работа комиссии прекратилась, однако Екатерина получила возможность по выступлениям депутатов хорошо познакомиться с настроением русского дворянства, стремившегося к укреплению феодально-крепостнического самодержавного строя.